El monopolio eléctrico del Estado: Una costosa excepción histórica

Existe una corriente dentro del gobierno federal que retoma con fuerza la vieja idea de que la CFE sólo puede existir bajo la exclusividad del Estado. Sin embargo, esa premisa carece de fundamento histórico y regulatorio. De hecho, la competencia está en el ADN y en el orgullo histórico de Comisión Federal de Electricidad (CFE) desde que nació en 1937. Fue precisamente ese empuje el que la hizo crecer y convertirse en la gran empresa que es ahora.

Los impulsores del monopolio eléctrico sostienen que CFE requiere ayuda de emergencia. Una reforma Constitucional que la ‘blinde’ de cualquier competidor que pretenda destruirla al ofrecer mejor servicio, calidad o precio. En otras palabras, necesita que le ‘amarren’ a nivel constitucional a todos los mexicanos como sus compradores cautivos, aún cuando se trata de una empresa dominante, que cuenta con millones de usuarios en el servicio básico y controla 68.7 por ciento de la capacidad de generación en el país, mediante plantas propias y productores independientes (PIE); si además se suman la infraestructura de Pemex, el control del gobierno sube a 70 por ciento de la capacidad nacional de generación.

Otro de sus razonamientos se apoya en una idea incorrecta de que lo ideal para la industria eléctrica es la exclusividad del Estado, y pasa por alto, que el monopolio es una excepción histórica. En realidad, de los 142 años que tiene la industria eléctrica en México, solo 17 ha operado una exclusividad ‘estricta’ tanto constitucional como regulatoria.

La exclusividad del Estado en el mercado eléctrico nunca ha sido punto de origen, ni de destino. No ha podido serlo por una sencilla razón: Implica concentrar todo el riesgo de inversión de una actividad intensiva en capital con rendimientos a largo plazo, y competir por los recursos limitados de un Estado con necesidades financieras crecientes para solventar la educación, la salud, el combate a la pobreza, la seguridad, las pensiones, etc. Se trató solo de una herramienta de coyuntura que resolvió problemas estructurales, pero detonó otros más profundos que impactan hasta nuestros días.

La electricidad llega a la Constitución

La Constitución de 1917 no consideró necesario regular a la industria eléctrica. El concepto de exclusividad del Estado fue inexistente hasta 1960. Ese año, a iniciativa del presidente López Mateos, lo adicionó al final del párrafo sexto del artículo 27 constitucional:

“...Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación del servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines”.

Fuente: Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 1960.

En 1960, la mitad del mercado eléctrico nacional era cubierto por empresas privadas, a pesar de una regulación compleja y adversa que generaba incentivos contrarios a la inversión. La misma reforma mencionaba que la ley reglamentaria establecería normas para regular las concesiones ya otorgadas a compañías privadas. De hecho, la reforma de López Mateos que elevó a rango constitucional el “monopolio estatal” quedó como letra muerta y sin aplicación práctica.

Pese a la reforma permaneció vigente la Ley Reglamentaria de Industria Eléctrica de 1939 promulgada, por cierto, por Lázaro Cárdenas que a través del establecimiento de permisos y concesiones, reconocía la vocación de inversión mixta (pública y privada), con una joven CFE fundada en 1937.

Pasaron 15 años tras la modificación de López Mateos, para que en 1975 la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica el presidente Luis Echeverría, estableciera el único periodo de exclusividad del Estado. La estrategia para “centralizar la industria” se basó en 3 acciones a lo largo del tiempo: creación de la CFE en 1937, una serie de medidas fiscales y la compra de empresas privadas sobretodo a partir de la administración de López Mateos.

¿Qué originó la exclusividad del Estado?

En esa época se requería centralizar la industria por necesidades técnicas y estructurales, que de hecho, imperaban en todo el mundo:

1.- Interconectar una industria que nació fragmentada

En México las primeras plantas de generación surgieron a fines del siglo XIX y principios del XX esparcidas en el territorio nacional y en varias industrias: minera, textil o los primeros esfuerzos de alumbrado público en la ciudad de México.

La interconexión y la unificación de frecuencia eran una prioridad lógica, pues representaba ofrecer servicio eléctrico universal a regiones sin cobertura y reducir costos al llevar electricidad más barata a más centros de consumo.

2.- Resolver economías de escala vía un gobierno inversionista

Los altos costos por MW instalado de las primeras plantas hicieron que, tanto en México como en otros países, el camino razonable para una rápida expansión fuera la participación cada vez más activa de los gobiernos en la industria.

En casi todos los países, hacia el final de la II Guerra Mundial, los Estados fueron la solución ideal para resolver fragmentación y economías de escala. Por ello, asumieron una participación central para invertir y desarrollar esta industria intensiva en capital. Con excepción de EU que optó por la regulación de las empresas privadas, en vez de la estatización.

3.- La disponibilidad de agua como propiedad de la Nación y políticamente sensible

Exclusividad del Estado, un anhelo costoso

La exclusividad del Estado fue realmente “una excepción histórica”, pues existió únicamente de 1975 a 1992. Es decir, de los 142 años que tiene la industria eléctrica mexicana, el modelo industrial y regulatorio estrictamente monopólico existió solo 17 años.

Fuente: Evaluación número 1589 de “Reforma energética: Electricidad”, febrero de 2019

Existen varias razones por las que la exclusividad del Estado en el sector energético no ha subsistido, ni en México ni en el mundo. Dos de ellas resaltan:

1.- Las empresas de propiedad exclusiva de los gobiernos en entornos de poca o nula competencia, tienden al sobreendeudamiento (el dilema del dinero de todos y de nadie), a la inversión desordenada y a la politización de sus decisiones. La evidencia es vasta, sucedió en Francia, España, Inglaterra, Canadá, Brasil, Argentina, Colombia, México, China, Indonesia, Japón, entre otros (la lista es larga).

2.- La naturaleza limitada de los presupuestos públicos, versus las necesidades infinitas de su población y la concentración de todos los riesgos en el Estado.

En México, no tardó mucho en aparecer el problema financiero. En agosto de 1986, a solo 10 años de estrenar el monopolio, la CFE firmó un Acuerdo con el Gobierno Federal para el “rescate”, asumiendo sus pasivos. CFE se comprometía a pagar el equivalente al ahorro de intereses “con cargo a resultados”, que obtuviera porque el gobierno mexicano asumiera sus pasivos.

Nació ahí el famoso “aprovechamiento”, que no era otra cosa que cobrar el costo financiero del “rescate” y evitar que el dinero de los contribuyentes se convirtiera en un “estímulo” sin fin para el sobreendeudamiento de CFE.

Fuente: Diario Oficial de la Federación 31 de diciembre de 1986.

El mundo cambia

El mundo siguió su paso, la tecnología avanzó y las escalas, costos e inversiones para plantas eléctricas disminuyeron. Se rompió así el problema del gigantismo y la inversión privada comenzó a fluir con mayor facilidad. Surgieron nuevas tecnologías, como las plantas de ciclo combinado con gas natural, que se empezaron a usar en Austria en 1961.

Las telecomunicaciones permitieron cada vez un mejor control e intercambio de información con elementos “dispersos” de la red eléctrica.

La regulación se perfeccionó y comenzaron las primeras reestructuras profundas de mercados eléctricos, como el británico y después el resto de Europa, América, Asia, y África.

El crecimiento demográfico apretó a los gobiernos con limitados recursos presupuestales y capacidad de endeudamiento. Las necesidades de salud, educación, investigación y seguridad, compitieron con las inversiones en infraestructura eléctrica.

El modelo de exclusividad en la industria eléctrica como único impulsor de inversión y garante de todos los riesgos, se desplomó a escala mundial. Fue insostenible y quedaron al descubierto los intereses creados por un Estado empresario: los contratistas a modo, la burocracia y los sindicatos.

Crecer a la velocidad requerida: oxígeno

Ante la necesidad de crecer a la velocidad que el país requería, México abrió una válvula de oxígeno financiero con una reforma a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en 1992. Con ésta se terminó el breve periodo histórico de estricta exclusividad del Estado (1975-1992) y se recuperó la vocación histórica de inversión mixta.

Las modificaciones del presidente Carlos Salinas de Gortari recuperaron la modalidad de regulación a través de permisos, que ordenó Lázaro Cárdenas en 1939. Al autoabastecimiento, que siempre estuvo presente, se añadió la cogeneración, producción independiente y pequeña producción como actividades que permitían la inversión privada.

Inició entonces uno de los programas de inversión y expansión de la capacidad de generación eléctrica más exitosos del mundo, a través del productor independiente.

Pese a que el programa fue exitoso comparado con el arranque en otros países como India, México tardó 8 años en lanzar el primer proyecto: la planta de generación Mérida III, que inició su construcción en 1998 y operó hasta 2000. Se construyeron 16 mil 600 MW de generación que, junto con CFE, se echaron al hombro el crecimiento de la demanda eléctrica de México en los últimos 25 años.

La reforma de 1992 también consagró el principio de menor costo, que garantiza que los mexicanos reciban, por ley, siempre la energía eléctrica más barata sin importar si provenía del Estado o de particulares.

El Estado ya no podría imponer la energía más cara, había que competir. Vale la pena mencionar que el principio del menor costo ha tenido vigencia formal en los últimos 30 años y es central en el debate actual.

La reciente reforma a la Ley de Industria Eléctrica impugnada en tribunales, y la anunciada reforma constitucional que se presentará ante el Congreso, tienen como eje anular este principio, al imponer la energía que provenga del Estado sin importar su costo ni sus emisiones contaminantes. Es decir, al estar ungida por el bálsamo del Estado tiene, en automático, la preferencia absoluta sobre cualquier otra alternativa. Esto constituye una aberración técnica e histórica y una pérdida de las garantías y libertades del usuario.

La siguiente frontera

La reforma de 1992 se quedó corta en un aspecto importante: Aún y cuando los productores independientes asumen el riesgo de construcción y operación, firman un contrato de largo plazo con CFE. La necesidad de este compromiso contractual radica en que una vez que el inversionista construye su planta, por Ley tiene un solo cliente posible, pues en ese momento (1992) no existía el mercado para venderle electricidad a alguien más.

Esto tiene un efecto importante sobre las finanzas públicas puesto que crea una “contingencia” de pago por el plazo del contrato para el único cliente posible: el gobierno mexicano. ¿Quién en su sano juicio invertiría cientos de millones de dólares, por décadas, sin esa garantía mínima, en un entorno de comprador único?

Cada nueva tuerca para el sector eléctrico impactó en los requerimientos financieros del sector público ¿Cómo lograr que los privados asumieran mayor riesgo y dieran oxígeno al gobierno? Con la creación de un mercado eléctrico como el mejor mecanismo para diversificar los riesgos.

El camino no fue fácil. Casi el mismo tiempo que duró el monopolio, le tomó a México “masticar” políticamente la evolución hacia un mercado eléctrico. Desde la primera propuesta de reforma de Ernesto Zedillo hasta la aprobada por Enrique Peña Nieto, transcurrieron 15 años. Así de complejas y profundas eran las resistencias e intereses alrededor del ‘gobierno empresario’.

Juventud trunca: el mercado eléctrico mexicano

México estableció un mercado eléctrico abierto entre 2013 y 2014, en el que los particulares podían firmar contratos entre ellos y financiar proyectos sin garantía alguna del gobierno. Estos acuerdos ya existían en México desde la primera mitad del siglo XX, pero desaparecieron en la breve etapa de exclusividad del gobierno y luego volvieron a surgir de forma muy acotada con la figura de autoabastecimiento en 1992.

Fuente: Diario Oficial de la Federación 23 de diciembre de 1992.

Hoy la industria eléctrica global enfrenta retos gigantes y a una velocidad nunca vista. Existen tres ejes encapsulados en la transición energética: digitalización, descarbonización y democratización.

Lo que viene colocará las absurdas discusiones entre lo público y privado en el limbo de la inutilidad irresponsable y en las anécdotas del absurdo histórico. No hay pues fundamento histórico, técnico e incluso político para sostener un regreso a los 15 minutos de fantasía monopólica estatal que ni siquiera el General Lázaro Cárdenas pretendió formalizar.

A 61 años de la reforma de López Mateos ya no existe necesidad alguna para impulsar la “exclusividad del Estado” en el sector eléctrico. Muy al contrario, las condiciones tecnológicas, económicas y medio ambientales requieren más que nunca una responsabilidad compartida por el desarrollo eléctrico del país. Hacer lo contrario tendrá consecuencias negativas inconmensurables en materia de salud, inversión, desarrollo y oportunidades para el pueblo de México.