¿Por qué no pasaron las leyes anticorrupción?

Los medios hablan de la corrupción; los políticos y parlamentarios debaten la corrupción; hay organizaciones civiles con bastante fuerza que se dedican a combatir, denunciar e intentar acotar con leyes la corrupción; las redes sociales están invadidas de videos con policías grabados en el acto de aceptar o pedir una mordida, y los poderosos son denunciados constantemente ahí mismo por actos superlativos de corrupción. La corrupción, en fin, ya no es un tabú ni un apartado menor en la agenda pública, ni un mal menor ni una muestra graciosa de nuestra esencia folclórica. ¿Por qué entonces, se preguntarán, siete leyes anticorrupción, incluida la famosa 3de3, se atoraron en el Senado? En esta Tribuna nos lo preguntamos también.

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¿Por qué tanto miedo?

David Arellano Gault

Editor de la revista “Gestión y Política Pública”. Investigador del CIDE. 

México es un país de corrupción sistémica. En nuestro país, la corrupción se ha normalizado como un acto absolutamente común, como una parte esencial de las reglas del juego. Un juego que se mueve cómodamente en la esfera política, en su relación con los poderes económicos y empresariales y con la ciudadanía en general. Lo normal entonces es la existencia de la corrupción: difícil imaginar al sistema político y económico sin ella. Corrupción en contratos y compras gubernamentales para generar altas ganancias privadas tanto para políticos como para empresarios, corrupción clientelar para cazar y asegurar votos, corrupción en trámites, licencias y permisos, corrupción policiaca. Corrupción omnipresente, a lo grande o en las transacciones simples.

Cada uno de estos ejemplos es en realidad un tipo de corrupción diferente, con causas y lógicas distintas así como protocolos informales y formales bastante bien definidos. La corrupción no es en el país una serie de actos aislados, sino en realidad, aunque nos duela, toda una subcultura con sus propios símbolos y lenguajes, lógicas y acuerdos grupales.

La corrupción como forma de vida política y por tanto como forma de relacionarse entre gobernados y gobernantes está bien instalada y goza con buena salud. Contra este escenario, ¿qué puede hacer una ley como la de 3de3? En realidad, poco. Y mucho. Veamos.

La Ley 3de3 pide ir formalizando tres pequeños pero significativos mecanismos: declaración patrimonial, declaración de intereses y declaración de impuestos. En cualquier democracia, estos elementos están precisados e institucionalizados, no son sino parte de una rutina bien establecida en el servicio público. El caso de la situación impositiva es el más importante: con un organismo recaudador de impuestos autónomo y profesional se tiene quizá el principal y más eficaz disuasivo contra el enriquecimiento ilícito. En el caso de conflicto de interés la cuestión es mucho más difícil. En Estados Unidos y Canadá se han desarrollado marcos organizativos precisos con la misión principal de prevenir los conflictos de interés a través de ayudar a los servidores públicos a identificarlos y actuar antes de que sucedan (mejor prevenir, pues). Y la más básica de todas, algo que en México ya existe aunque de manera imperfecta, la declaración patrimonial. Todos estos mecanismos requieren de una cosa para funcionar: estructuras de identificación y análisis, investigación real, profesional y constante, para diagnosticar los principales problemas y actuar en consecuencia.

En la práctica, cada uno de estos mecanismos arrojará una cantidad de información inmanejable en sentido estricto. Inmanejable a menos que en efecto se comprenda bien cada problema que se intenta atacar así como los altos costos que hay que pagar para sostener los sistemas de prevención, vigilancia e investigación que éstos requieren. Y sobre todo, comprender los límites de resultados que todo este esfuerzo va a producir, pues requerirá tiempo para establecerse y rendir frutos. ¿El principal reto? Lograr que la población vea que es en serio y que es efectivo, que no hay impunidad y que nadie se salva si es efectivamente detectado (así sea un poderoso político o empresario).

Entonces, si los instrumentos de la ley 3de3 son tan limitados y pueden dar resultados sólo si se mantienen con constancia, requiriendo de capacidades profesionales y creíbles y con altos costos de organización, ¿por qué tanta resistencia a aprobar la ley? ¿Cuál es el miedo de la clase política?

Más allá de cuestiones propias de la coyuntura política y de la negociación tras bambalinas que se puede estar desarrollando entre partidos, grupos, organizaciones, hay una explicación que puede ser interesante. La resistencia se encuentra probablemente en la percepción de que se está generando un nuevo balance con la entrada de actores que, con esta ley, están abriendo una pequeña rendija. Pequeña pero que es el principio de una creciente demanda de cambios y reformas. Demanda que, con apoyo de diversos sectores ciudadanos (en redes por ejemplo), pueda ser dirigida por actores sociales más organizados. Las llamadas organizaciones de la sociedad civil han logrado un gran punto: posicionar una agenda comprensible y simple que muchos sectores sociales pueden apoyar. Tal vez no sea fácil comprender para la población la lógica y el sentido del Sistema Nacional Anticorrupción. Mucho menos sus probabilidades de éxito y las enormes dificultades y costos que va a tener que enfrentar. Tal vez no sea fácil comprender que dicho sistema requerirá de mucho tiempo y recursos para cristalizarse y que será atacado, boicoteado o simplemente cometerá errores de manera que la gente pueda desilusionarse rápidamente ante la falta aparente de resultados. Pero la ley 3de3, en su aparente simplicidad, ha puesto la iniciativa del lado de organismos sociales relativamente bien organizados que han logrado posicionar el tema en al menos cierto grupo poblacional.

Las organizaciones de la sociedad civil que han estado activas detrás de la ley pueden significar el inicio de una modificación en el balance de poder. El sistema político mexicano ha sistematizado la corrupción a tal nivel que su normalidad se vive en prácticamente cada oficina gubernamental del país, en cada transacción entre empresarios y servidores públicos, en la forma en que están imbricados el poder gubernamental, los partidos, las elecciones; en el aparentemente imposible de destruir clientelismo que es la forma principalísima de relación de la población con los gobernantes y con los líderes partidistas. En una dinámica de corrupción normalizada como ésta, casi cualquier solución que se proponga está destinada al fracaso. El Sistema Nacional Anticorrupción propone una intrincada y complejísima interrelación de decenas de instituciones y de cientos de personas que deben aprender a hacer muchas cosas nuevas (como investigar realmente y castigar certeramente) en poco tiempo y dependientes unas de otras. ¿Qué probabilidad hay de que este sistema termine entrampado en un sistema político que ha normalizado la corrupción? Probablemente una muy alta. Tal vez tan alta como la alternativa menos costosa y que se desechó con demasiada prontitud de una Agencia Anticorrupción (algunas de estas agencias has sido capaces de obtener resultados, otras no).

En este escenario, una clave puede ser cambiar el balance de poder y forzar al sistema político a crear soluciones, pocas pero focalizadas y con apoyo social. Un ejemplo extremo de este balance se ve hoy día en Guatemala con la Comisión Interamericana contra la Impunidad (CICIG). Diversos actores políticos con apoyo de organizaciones de derechos humanos lograron forzar al sistema político guatemalteco a aceptar una organización internacional con grandes capacidades de investigación e incluso de apoyo a las instancias judiciales locales, teniendo como foco a la impunidad (fuente principal de la corrupción en países como México también). La CICIG, con apoyo de organizaciones sociales de derechos humanos (y a las que se han sumado otras), ha tenido éxito no porque se esté instalando un abigarrado sistema anticorrupción, sino porque es una organización paralela al sistema político, con legitimidad y capacidades técnicas para hacer efectiva la ley. Ha logrado romper, caso por caso, situación por situación, diversos marcos normalizados de corrupción, y la esperanza es que esté generando la fortaleza de las instituciones actuales en Guatemala, que, con capacidades aceptadas y vigiladas, puedan romper el círculo vicioso de la impunidad.

Guardadas todas las proporciones, con la ley 3de3 la clase política ha intuido correctamente que la rendija que se abre es eso, una rendija. Pero tal vez intuya también que es una rendija que, aprovechada correctamente por las organizaciones sociales que están detrás del movimiento, puede ser en efecto la entrada a la arena política de nuevos actores con, primero, capacidades de presión, y, segundo y más importante, de participación que en efecto pueda romper, poco a poco, el círculo vicioso de la impunidad. Un nuevo equilibrio en la balanza política.