"Notas para reconsiderar y corregir reforma política"

Carta del Instituto de Estudios para la Transición Democrática dirigida a la opinión pública, al Congreso de la Unión, a los Congresos de todas las entidades federativas y a la mesa del Pacto por ...
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INSTITUTO DE ESTUDIOS PARA LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA.

México D.F a 9 de diciembre de 2013.

A la opinión pública:

Al Congreso de la Unión:

A los Congresos de todas las entidades federativas:

A la Mesa del Pacto por México:

México ha vivido una reforma político y electoral presionada por la prisa de la reforma energética, lo que precipitó decisiones, hizo prescindir los diagnósticos más serios y acumuló propuestas sin lograr coherencia o consistencia.

En lo electoral, se trata de una reforma con problemas de concepción y concreción que inyecta incertidumbre al conjunto del sistema electoral nacional, es decir, debilita una asignatura que en buena hora las propias fuerzas políticas habían solucionado con la construcción del IFE en las últimas dos décadas.

Lo electoral volvió a dominar las discusiones políticas que resultan ya mucho más relevantes para el México contemporáneo: régimen político y gobiernos de coalición. El Instituto de Estudios para la Transición Democrática, presenta aquí, un balance de la producción legislativa aprobada hace apenas tres días.

Las instituciones y leyes electorales –el tema obsesivo de la política mexicana durante los últimos lustros- sufrieron un trastocamiento legislativo mayor, inédito y difícil de comprender en su diseño y propósitos.

Según el cambio electoral estelar (aprobado ya en ambas Cámaras del Congreso) el Instituto Federal Electoral desaparecerá y será sustituido por un Instituto Nacional Electoral, cuyas funciones esenciales se extenderán hacia todos los comicios estatales y municipales.

Es una reforma re-centralizadora que cambia la naturaleza constitucional de la autoridad electoral (deja de ser federal) pero también, modifica el modelo organizativo de las elecciones en México sin aclarar –y esto es lo más inquietante- cómo se instrumentarán en la práctica las elecciones en los estados.

El primer aspecto ha sido ampliamente discutido: las dirigencias de las fuerzas políticas llegaron a la conclusión de que los estados de la federación y las sociedades locales son incompetentes para resolver sus problemas políticos y sus propios rezagos democráticos. Excesiva y controvertible, esa premisa fue discutida con cierta amplitud durante el debate legislativo, sin embargo, permaneció tras bambalinas otro aspecto importante: el problema organizativo que, insistimos, NO está resuelto en la reforma electoral.

Desde su primera elección organizada (1991), el IFE ha entregado buenas cuentas (y cada vez mejores) justamente en ese campo: en la base organizativa. Padrón vigilado e inclusivo, millones de vecinos que por sorteo se hacen cargo de la votación de sus vecinos, casillas en todos los puntos, incluyendo los más apartados del país, participación masiva, votos respetados, sufragios rigurosamente contados y recontados, etcétera.

Todo, se instrumenta por la unidad operativa de la Junta Distrital: una Junta por cada cargo de elección popular. Pero es esto lo que cambiará hacia otro modelo que aún no conocemos y cuya definición fue pospuesta para la futura reforma en el Código electoral.

Así pues nuestra preocupación comienza allí: esta reforma electoral modifica las bases mismas de las elecciones en México, bases que habían funcionado admirablemente bien y que han sido hasta hoy el fundamento de la competencia democrática y de la estabilidad política a lo largo de dos décadas.

Gracias a esos instrumentos organizativos –tan detalladamente definidos en la ley- México ha tenido recurrentemente y por primera vez en toda su historia independiente, elecciones limpias. Sobre ellas han desfilado el cúmulo de novedades democráticas que configuraron "la transición democrática" y que van de los Congresos plurales y sin mayoría, el Gobierno de la izquierda en la Ciudad de México hasta la alternancia –por dos veces- en la Presidencia de la República. Insistimos: todo eso, sobre la base de la eficacia organizativa. Arriesgarla, alterarla, inventar formas distintas a las ya probadas, es el origen de las preocupaciones que queremos exponer y hacer públicas.

Existe otro problema en el inicio de esta reforma: responde a los imperativos de una impugnación postelectoral (la del 2012) cuyos fundamentos o pruebas no fueron ni lejanamente demostrados. El Pacto por México metabolizó esa impugnación cuya litis fue improvisada al calor de los resultados electorales federales del año pasado. Por eso la agenda electoral del Pacto nunca tuvo claridad en su diagnóstico ni en los asuntos a corregir, pues del debate postelectoral federal, se trasladó hacia "las elecciones locales" cuya medicina ideada fue una repentina y drástica centralización de su organización mediante la mutación del IFE.

Las instituciones y leyes electorales "tenían" que incorporarse en la agenda reformista del Pacto por México más por una inercia política venida de los escombros de la batalla postelectoral, y por eso, nunca estuvo guiada por una idea clara ni por un agenda coherente de cambios puntuales.

Por supuesto que la agenda de la reforma política fue más allá de lo electoral (y recogió también una serie de demandas y problemas genuinos y de mucha mayor relevancia, como el cambio del régimen político) y no obstante, al final, lo electoral dominó el ambiente y acabó determinando el signo de la reforma política.

En este documento, dirigido a la opinión pública tanto como al Congreso de la Unión, exponemos un balance general de esa producción legislativa, cuyas consecuencias han venido a inyectar altas dosis de incertidumbre en el sistema electoral mexicano.

I.- ELECTORAL: CAMINO DE INCERTIDUMBRE.

1) Esta fue la primera vez –desde 1977- que una reforma electoral no es discutida ni confeccionada en sus propios términos ni méritos. Los propios líderes de los partidos y los propios legisladores lo justificaron públicamente, subordinando el tiempo y la negociación misma del cambio electoral a la aprobación de otra reforma de muy distinta naturaleza: la energética. Este es uno de los más graves errores políticos del periplo pactista: someter el ritmo y el contenido de una reforma a los de otra, es una fórmula segura para la confusión, el desorden y la precipitación.

No es casualidad que está sea la primera reforma electoral que ve la luz en casi absoluta orfandad intelectual, sin encontrar apoyo en ninguna de las voces serias en la materia.

2) La reforma tiene, a diferencia de los cambios electorales previos, una vocación refundacional que no busca corregir o mejorar el sistema electoral, sino que lo reformula de manera radical. La historia de nuestra transición a la democracia se había escrito a través de una serie de cambios acumulativos en donde los episodios de reforma, revisaban puntualmente las normas, instituciones y procedimientos electorales, actualizándolos a los sucesivos desafíos que la vida misma planteaba. En contraste, la presente reforma electoral hace un "borrón y cuenta nueva" de la institucionalidad electoral y lo peor, no traza el diseño concreto del nuevo sistema electoral.

3) No es casual que no hayamos conocido, que esta reforma no fue antecedida de diagnósticos serios, detallados, precisos y públicos, discutidos con amplitud. Diagnósticos donde quedara clara la justificación de este o del otro cambio, más allá de las declaraciones vagas en torno a la difusa desconfianza a los gobernadores y la incapacidad de regeneración de la vida local.

4) El elemento distintivo de la reforma es que se abandona un esquema de competencias ciertas y previsibles que sujetan a la autoridad administrativa electoral. Por el contrario, se da paso a una nueva autoridad electoral nacional, el INE, que de todos modos está obligado a coexistir con autoridades electorales estatales pero esta vez en un plano más confuso y en muchos sentidos incoherente. El INE no fue dotado de mandatos firmes e inexcusables, y por el contrario fue expuesto a ejercer un cúmulo de facultades discrecionales.

Como se ha repetido de manera insistente, por parte de los propios Consejeros Electorales del IFE, es una reforma conjugada con el condicional verbo "podrá". Lo cual abre la puerta, automáticamente, antes incluso de iniciar cualquier proceso electoral, a la disputa, la impugnación y la discrecionalidad de la nueva autoridad electoral.

5) Se trata de un contrasentido histórico, pues fija en la Constitución la ruta inversa a la que habíamos transitado exitosamente a lo largo de dos décadas y media. En efecto, el IFE se concibió desde el principio como una autoridad dotada de atribuciones muy precisas, puntuales, sujeta a plazos inescapables y específicos. El IFE logró organizar ocho elecciones federales irradiando confianza por ese simple hecho: porque todo el público, todos los partidos y candidatos sabían lo que la autoridad iba a hacer y cuando lo iba a hacer. En justo contraste con la autoridad precedente, la vieja Comisión Federal Electoral que en los ochenta trabajaba sin mapa de ruta, sin certezas legales, en medio de la discrecionalidad de sus órganos. Pues bien: este es el escenario que parece regresar luego de un cuarto de siglo de lo que suponíamos, un firme aprendizaje electoral.

6) El INE será competente para llevar a cabo, en los procesos electorales federales y locales, la capacitación electoral; determinar la geografía electoral; integrar el Padrón y la Lista de Electores; la ubicación de las casillas y la designación de los funcionarios de las mismas; fijar las reglas de los resultados preliminares, los conteos rápidos, la realización de encuestas; imprimir documentos y producir materiales electorales, así como para realizar la fiscalización de ingresos y gastos de los partidos políticos. Sin embargo, todas esas atribuciones "pueden" delegarse a los órganos locales con una mayoría de ocho votos de los once consejeros que ahora conformarán el Consejo General del INE.

7) Además, con la misma mayoría, el INE podrá asumir directamente la realización de las actividades electorales reservadas a los órganos electorales locales, y atraer a su conocimiento cualquier asunto de la competencia de dichos órganos. Un cúmulo de facultades expuestas al vaivén de las estrategias y de los humores de partidos y candidatos en el momento mismo de la elección. De ese modo, lo que era la base, lo que ya estaba resuelto, regresa por la puerta de atrás para que el árbitro y el arbitraje se vuelve parte de la contienda misma.

8) Por otra parte, la reforma confiere al Consejo General (donde están los partidos políticos) directamente, la facultad de fiscalización y la potestad de trascender los secretos bancario, fiduciario y fiscal. Es decir, el órgano fiscalizador hospedará en su seno, a los mismos sujetos fiscalizados. Pero no sólo eso: deberá tomar la decisión de requerir información bancaria, fiduciaria y fiscal en sesiones públicas, vulnerando la reserva de las investigaciones y alertando el sentido de sus indagatorias.

Es cierto que esta facultad puede delegarse a su órgano técnico, mismo que no se especifica, pero, de nuevo, es una potestad discrecional que se confiere al Consejo General.

9) En otro punto, se anota, los partidos políticos pueden optar por que todos los pagos de sus gastos de campaña sean ejercidos a través del propio INE y a cargo de sus respectivas prerrogativas. El hecho de no hacerlo obligatorio sino optativo, vuelve a abrir las ventanas para regímenes financieros diferenciados en una misma elección a partir de las decisiones de los propios partidos.

10) Mención especial requiere el señalar que la reforma elimina como facultad del INE la educación cívica, misma que antes se reservaba de manera integral y directa al IFE. Como compensación, la tarea ahora se le confiere a los órganos electorales de los Estados, interrumpiendo en consecuencia la construcción de una política nacional que ya estaba en marcha.

11) Un retroceso neto: la reforma eleva el porcentaje mínimo de la votación válida para que los partidos políticos conserven su registro del 2 al 3%. Se trata de una medida que echa un nuevo cerrojo al sistema de partidos, cuya puerta debería estar permanentemente abierta, como exige el mínimo estándar democrático.

La justificación para este nuevo y arbitrario umbral de entrada es absolutamente falaz: en la exposición de motivos de la reforma se señala que "existe una amplia insatisfacción en la sociedad mexicana con el costo de la política y, por lo tanto, una medida como la que se adopta es pertinente". La falacia reside en el hecho de que el monto del financiamiento público a los partidos no depende de su número, sino de otros factores distintos (el salario mínimo y el número de los electores inscritos). Menos partidos no solo equivale a coartar el pluralismo, sino que significa el mismo dinero repartido entre menos contendientes.

12) La lógica del sistema electoral mexicano también se quiebra en este punto, pues mientras se complican las posibilidades para aquellos ciudadanos que con iguales, se toman la molestia de organizar, diferenciarse, exponer un programa y cumplir diversos requisitos de ley, en contraste, se premian "las personalidades" que se ahorran y saltan el trabajo partidista para presentarse con facilidad como "candidatos independientes". Esta es una fórmula segura para multiplicar las aventuras políticas financiadas con dinero privado y el personalismo.

13) El procedimiento de selección de los Consejeros del INE es abigarrado e incongruente. Refleja la creciente desconfianza que los mismos actores políticos tienen de sí mismos y recurre a expedientes barrocos para filtrar las decisiones. Además, de manera inexplicable, ocurre involucrando a órganos constitucionales autónomos que no tienen competencia en materia electoral.

Según la reforma constitucional se crea un "Comité Técnico de Evaluación", que seleccionará los perfiles idóneos de Consejeros Electorales de entre los aspirantes que concurran a una convocatoria pública, integrado por siete miembros, tres de los cuales serán nombrados por el órgano de dirección de la Cámara de Diputados, dos por el IFAI (que es un órgano encargado de garantizar la transparencia como principio de acción de los órganos del Estado) y dos más por la CNDH (organismo que, de acuerdo con el artículo 102 de la Constitución, se encuentra expresamente impedida para conocer de la materia electoral).

14) La reforma introduce la disposición de que el Senado nombre a los integrantes de los Tribunales Electorales de las entidades federativas, sin tomar en cuenta que hoy, más de una decena de entidades carecen de dichos tribunales y cuentan, en cambio, con salas de sus respectivos Tribunales Superiores de Justicia. Estas instancias suelen contar con competencias mixtas, como salas administrativas-electorales que asumen competencia sólo en la temporada comicial. Al desconocer este ingrediente, se abre un flanco para la confusa intrusión a las soberanías locales, más allá de la materia electoral, pues un órgano del poder federal (Senado) también designaría a los integrantes del poder judicial local.

15) Hasta aquí con las malas noticias electorales, pues con todo existen algunos saldos positivos. De manera destacada el que elimina "la denigración a las instituciones y a los partidos" como restricción a la propaganda política. Es una medida razonable porque a diferencia de la calumnia (que es mucho más sencilla de definir, en esencia implica la acusación a una persona concreta por haber cometido un ilícito), la denigración se convirtió en un concepto proteico, ambiguo y cuya determinación ha resultado arbitraria e incluso "transferible" (me quejo de la denigración a otro o a un colectivo).

16) Las resoluciones del Procedimiento Especial Sancionador (el PES), se trasfieren al Tribunal Electoral el Poder Judicial de la Federación. Por fortuna, el INE no tendrá la ocupación adicional de ser el juez de las estrategias propagandísticas de los partidos políticos. El PES se había convertido en la fuente más venenosa de discordia entre el IFE y los partidos y entre el IFE y el Tribunal Electoral. Muy pronto se desnaturalizó como instrumento de justicia expedita, para convertirse en instrumento de propaganda propia, basada en la queja de la propaganda ajena. El hecho de que en las salas resolutoras del Tribunal no estén presentes los mismos que se quejan y son juzgados, disminuirá su número y su recurrencia, para restar el tinte litigioso de los procesos electorales en México.

II.- RÉGIMEN DE GOBIERNO Y PLURALIDAD.

El IETD ha insisitido, desde hace un lustro, que el rasgo más sobresaliente de la vida política mexicana, después de la transición democrática, es la inexistencia de una mayoría congresual que acompañe la gestión presidencial. El pluralismo político que modela la política, la sociedad y la cultura del país ha hecho que desde 1997 (en la Cámara de Diputados) y desde el año 2000 (en la de Senadores) ningún partido político tenga la mayoría de los asientos y por lo tanto la mayoría de votos. Aquellos tiempos en los que un solo partido podía hacer su voluntad en el Congreso, venturosamente, quedaron en la historia como fruto del proceso democratizador que vivió el país.

Las principales fuerzas políticas se han visto obligadas en los últimos 16 años a realizar acercamientos, negociaciones, acuerdos, si desean realizar cualquier cambio normativo. Es una necesidad impuesta por la sencilla y contundente aritmética democrática. Pues si nadie tiene más del 50 por ciento más uno de los votos requiere pactar con otros la construcción de una mayoría que haga viable y posible cualquier reforma. De esa manera hemos sido testigos en las últimas seis legislaturas de acuerdos coyunturales y puntuales que han permitido cambios constitucionales, reformas legales, aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto. Insistimos: fueron acuerdos acicateados por la necesidad.

El Pacto por México –que hoy vive momentos muy difíciles- ha sido el intento por trascender esas situaciones ofreciendo un acuerdo más estable y con un horizonte de mayor calado. Es el reconocimiento de las tres principales fuerzas políticas del país y del gobierno de que ninguno de ellos (en singular) tiene la presencia suficiente en el Congreso como para hacer su voluntad. Reconocía una realidad y le ofrecía un eventual cauce productivo.

17) La reforma constitucional en materia de gobiernos de coalición se nutre de la experiencia de los últimos años y traza una vía para que eventualmente un gobierno de minoría (como lo han sido todos desde 1997 y lo será el presente hasta el año 2018) pueda construir, a través de una coalición, un gobierno apoyado por una mayoría congresual. Se trata de una posibilidad –dirá la Constitución- sujeta a la voluntad presidencial y a que pueda llegar a un acuerdo con algún o algunos partidos que, en conjunto, construyan una mayoría en el Congreso. De llegar a ese acuerdo, el Gabinete sería aprobado por el Congreso y si no, seguiría existiendo un gobierno de minoría.

18) La propuesta es adecuada porque reconoce una realidad que no es coyuntural (lleva ya 16 años entre nosotros), y porque le ofrece una vía constructiva para darle estabilidad y apoyo al gobierno, sumando fuerzas y porque en su carácter potestativo no convierte al Presidente de la República en rehén del Congreso. Puede verse incluso como un "experimento" para evaluar las posibilidades reales –no teóricas- de gobiernos de coalición entre nosotros.

Cierto que la construcción de un eventual gobierno de coalición podría hacerse sin la necesidad de la reforma en curso, ya que la Constitución no lo impide. Pero el hecho de llevar esas disposiciones a la Carta Magna puede ser un punto de apoyo para multiplicar las posibilidades de los mismos.

III.- LA REELECCIÓN.

Los cambios constitucionales propuestos también permitirán la reelección consecutiva de legisladores y alcaldes. Nos parece una iniciativa defendible, no porque se erija como la vara mágica de la rendición de cuentas ni del poder ciudadano, sino porque permite la construcción efectiva de carreras legislativas y parlamentarias cada vez más necesarias.

En el caso del Congreso –que hoy tiene una centralidad que no tuvo a lo largo de las décadas del llamado partido hegemónico- resulta muy oneroso que en cada legislatura no exista un solo diputado o senador que tenga memoria viva del período anterior. Eso mantiene a esos dos importantes órganos colegiados con un nivel de amateurismo que no conviene ni al parlamento, a los partidos, al gobierno ni al país. El Congreso debe profesionalizarse y aunque eso debe realizarse también con la creación de instituciones de apoyo profesional a la tarea legislativa, es conveniente que en las sucesivas legislaturas exista un grupo de veteranos que sea capaz de ofrecer continuidad a los trabajos en las Cámaras.

19) Permitir la reelección consecutiva hubiese sido contraproducente en la larga etapa de un partido hegemónico, pero hoy que la competencia se ha instalado lo que se hace es permitir la reelección que estará sujeta a la voluntad de los electores. Esa fórmula –insistimos- puede coadyuvar a la profesionalización del poder que mejor recoge y reproduce a la pluralidad política del país.

De la misma manera permitir la reelección consecutiva de los alcaldes puede abrir la puerta para proyectos de mayor alcance en las llamadas células de nuestra república: los municipios.

IV.- OTRAS REFORMAS.

19) Por lo que hace a la institucionalización de la Fiscalía General de la República como órgano constitucional autónomo que sustituirá a la actual PGR, vale anotar que dicha autonomía debe ser bienvenida como un paso vital en el propósito de desvincular la procuración de justicia de los órganos políticos. El uso político de la justicia penal era uno de los resabios más sonados del anterior régimen y la autonomía es una buena señal en ese sentido. No obstante, la reforma contiene un abigarrado proceso de designación del Fiscal General que no será sencillo de instrumentar en el que participan el Senado y el Ejecutivo Federal.

20) Finalmente, la reforma para convertir al CONEVAL en un organismo autónomo era del todo innecesaria. Como organismo público descentralizado y con la forma de elección de sus consejeros prevista en la Ley General de Desarrollo Social, el CONEVAL ha cumplido con sus funciones de modo adecuado, incluso sobresaliente.

De hecho, se trata de un ente público que ya ha generado aportes muy relevantes para reconocer el verdadero rostro de la sociedad mexicana contemporánea, evaluar la política social y medir la pobreza, dentro de una breve pero relevante historia de crecimiento institucional valorada así en muchos países.

Por ello, nos resulta incomprensible esta reforma, pues como en otros aspectos, no tuvo una justificación aceptable ni en la exposición de motivos de la iniciativa original ni en la discusión parlamentaria.

Con la forma de elección de los consejeros del CONEVAL que fue aprobada, se inoculan los mismos problemas que han distorsionado el proceso de conformación de otros entes autónomos y se introduce a riesgo de arruinar por partidizacion, una función que hasta ahora se viene ejerciendo correctamente por profesionales calificados y técnicamente independientes.

La creación de órganos autónomos debe estar motivada por una necesidad social o estatal absolutamente imprescindible, bajo criterios y estándares de discusión muy rigurosos, y no solo por moda o por el propósito de remover potestades al gobierno en turno.

En suma:

El Pacto por México, ese esfuerzo por trascender tres lustros de división, discordia y de improductividad en el gobierno, cometió su mayor error al condicionar el contenido y el tiempo de una reforma por otra. La víctima principal de ese desliz apresurado puede ser el sistema electoral que tantos esfuerzos, recursos y dos décadas le llevó a los mexicanos. Ojalá estas notas sean útiles para reconsiderar y comenzar a corregir.

Firman:

José Woldenberg, Enrique Provencio, Pedro Salazar, Rolando Cordera, Ciro Murayama, Julia Carabias, María Marván, Lorenzo Córdova, Raúl Trejo Delarbre, Luis Emilio Gímenez Cacho, Carlos Flores Vargas, Rosa Elena Montes de Oca, Antonio Ávila, Ricardo Raphael, Agustín Castilla, Jorge Javier Romero, Mariano Sánchez, Sergio López Ayllón, Jesús Galindo, Lucía Guijarro, Pável Gil, Antonio Franco, Margarita Flores, David Bernal, Miguel Ángel López, Juan Adolfo Montiel, Guillermo Ejea, Salvador de Lara, Enrique Contreras, Luis Salgado, Carlos Garza Falla, Christian Uziel García, César Hernández, Jaime Trejo, Manuel Vargas.

Ricardo Becerra L.

Presidente del Instituto de Estudios para la Transición Democrática.