Articulista Invitado

Educación: no es gastar más, sino invertir mejor

Desde el siglo pasado se ha dicho que la mejoría escolar está directamente asociada al incremento inercial del gasto relacionado y que, por consecuencia, cualquier recorte lesiona los progresos educativos.

La evidencia demuestra que esta hipótesis es falsa, pero cuando la demagogia y la ignorancia contaminan el análisis, como pasa ahora con la discusión del PPEF 2017, ésta se vuelve tan irracional que impide precisar la naturaleza del problema: si el gasto total en educación se ha elevado en México hasta llegar a cerca de 7 por ciento del PIB y, sin embargo, los resultados sustantivos permanecen estables, ¿lo que la educación necesita son simplemente más recursos o bien, como se propone en la reforma educativa, un nuevo diseño conceptual que permita hacer más con menos y asegurar una inversión que produzca mayor inclusión y calidad educativa? Veamos.

La primera consideración tiene que ver con que el Estado tiene, por supuesto, una función central en la educación. Si bien en otros países ha crecido notablemente la tendencia a buscar fórmulas alternativas de financiamiento ligadas a mayor competencia interescolar, indicadores de eficiencia, rendición de cuentas de las escuelas, innovaciones en la gestión o a incentivar la expansión de modalidades privadas, para el caso de México se trata de una discusión temprana por los rezagos educativos existentes y las necesidades de equidad e inclusión, y porque el Estado es todavía el mayor proveedor de servicios educativos.

El problema medular no es ese, sino otro: México gasta más en educación, pero debe invertir mejor. Es decir, en un contexto donde la bolsa fiscal es limitada, un rediseño del gasto público educativo debe crear condiciones para, al mismo tiempo, seguir atendiendo las demandas de cobertura e inclusión y brindar una educación de excelente calidad. Dicho de otra forma: si la mayor parte del creciente presupuesto educativo (97 por ciento) se va a gasto corriente en general y, de ese porcentaje, 91 por ciento tan solo a salarios (contra 63 por ciento en promedio en los países de la OCDE), es obvio que esta distribución deja escaso margen (apenas 3 por ciento en México contra 8.4 por ciento en los demás países, en educación básica) para la inversión de capital necesaria requerida para llevar educación a las regiones que aún carecen de ella, abrir nuevas oportunidades para los grupos de población que no tienen acceso o destinarlo a las prioridades de la reforma educativa, como el desarrollo profesional docente y la instrumentación del nuevo modelo educativo. Como ha señalado la Unesco: “No depende de cuánto se gasta, sino de cómo y en qué se invierte”.

La segunda cuestión se asocia a la vieja idea de que hay un nivel óptimo de gasto educativo nacional en proporción al PIB y de cómo se asignan los recursos en los diversos niveles educativos. Respecto de lo primero, la evidencia indica que es un anacronismo suponer que mientras mayor espacio ocupa el gasto educativo en el producto automáticamente se logran mejores resultados. No es así y el error fue advertido por Pablo Latapí desde 1979, cuando mostró que no había un porcentaje óptimo porque éste dependía de las circunstancias educativas, demográficas y económicas muy específicas de cada país.

Y el otro problema es que los niveles educativos donde la tasa de rendimiento de la inversión en capital humano es menos redituable, según ha demostrado James Heckmann, premio Nobel de Economía, se llevan la tajada mayor. Es decir, a pesar de que el gasto orientado a educación temprana, preescolar y primaria robustece significativamente las posibilidades de éxito escolar, es el nivel que se lleva menor proporción del gasto (excluyendo salarios); en cambio, y por presiones fundamentalmente políticas, el destinado a educación superior, que atiende solo 10 por ciento de la matrícula total nacional, se lleva 43 por ciento del gasto y, además, es profundamente inequitativo: de cada peso público destinado a educación superior, 63 centavos benefician a estudiantes pertenecientes a los dos deciles de ingresos más altos.

El tercer problema se refiere a la relación entre gasto educativo general y gasto por alumno. Es cierto que mientras el primero ha crecido de manera relevante, el segundo se ha mantenido constante. Pero esa formulación no explica suficientemente los indicadores que México obtiene en las pruebas internacionales, ni es igual en todos los niveles ni, por ende, un aumento automático arrojaría resultados muy distintos a los actuales, pues éstos dependen de otros factores, como la preparación de los maestros, el modelo pedagógico y curricular, los materiales didácticos, los programas de equidad y la calidad, así como las variables extraescolares. 

Más aún: la experiencia internacional sugiere que el problema es la forma como está organizado el sistema educativo y la producción de escolaridad, es decir, que una reforma sistémica que involucre objetivos claros en las escuelas, financiamiento eficiente, autonomía escolar, mejoramiento de los docentes y mejor infraestructura son eventualmente más relevantes. Por ejemplo, en un estudio sobre países en desarrollo, Lant Pritchett, un experto de Harvard, encontró que el simple incremento presupuestal no es la parte más eficiente en la obtención de buenos resultados escolares; esto es: aumentar el gasto por alumno, por sí mismo, no deriva en mejores indicadores. Según Pritchett, entre 1970 y 1994 Gran Bretaña incrementó su gasto real por alumno 77 por ciento, pero en el mismo período el aprovechamiento de sus escolares en ciencias y matemáticas cayó 8 por ciento; Australia aumentó su gasto por estudiante 270 por ciento y los resultados de sus estudiantes bajaron 2por ciento, y lo mismo pasó, en diversos grados y matices, en Alemania, Bélgica, Francia, Japón y Nueva Zelanda. 

El cuarto aspecto toca una de las disfunciones que arrojó la descentralización educativa de 1992 y que fue no haber previsto un esquema transparente, ordenado y ligado a incentivos en la relación presupuestal federación-estados, aspecto que si bien se ha empezado a corregir con la eliminación de la doble negociación salarial y la creación del Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa (FONE), de todas formas heredó una situación asimétrica entre ambos niveles de gobierno que gravita en contra de una asignación eficiente de los recursos para la calidad educativa y distorsiona las prioridades.¿Por qué? Porque hasta antes de la reforma educativa la confección y el ejercicio del presupuesto educativo en los estados fue producto de una anarquía salarial, de una mala asignación de prioridades y de la ausencia de un sistema bien alineado de incentivos vinculados a calidad educativa.

Finalmente, más allá del oportunismo que hoy subyace en esta discusión, los nuevos hallazgos tanto sobre capital humano y productividad como acerca de la relación entre educación y distribución del ingreso y su rentabilidad social y privada, demuestran que para alcanzar una educación incluyente y de calidad es indispensable un diseño presupuestal más eficiente. Por lo tanto, para alcanzar ese objetivo es urgente dejar la demagogia del recorte a un lado y tener claro que la correlación entre dinero y calidad exige, sobre todo, invertir mejor, reformar la gestión y optimizar los recursos disponibles.

*Subsecretario de Planeación, Evaluación y Coordinación de la SEP