La ciudad vista por expertos

Constitucionalidad o procrastinación en la Metrópoli

Para muchos Guadalajara sigue siendo el Rancho Grande, una metrópoli dominada por los hábitos y las costumbres en las que todos actuamos como en un círculo muy estrecho. En contraposición, existe una construcción direccionada de las cosas, del hacer con disciplina, del aprender para saber. De alguna manera la planificación urbana corresponde a las últimas etapas de esta modernidad.

Por su parte procrastinar es un verbo que ha roto con la tradición, pues implica la acción de relegar pero al mismo tiempo evitar lo ya reflexionado, es desdeñar no haciendo o haciendo, en su lugar, otra cosa.

Hoy nos referiremos al debate que al respecto se ha suscitado en nuestra ciudad, con relación a la planeación y el ordenamiento del territorio.

EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN TAMBIÉN ES LEY

El Sistema Nacional de Planeación Democrática establece, entre otras cuestiones, que la planeación del desarrollo urbano es un proyecto que debe partir del estudio de la realidad y su entorno, al que se deben incorporar los deseos de la ciudadanía y articularse de forma congruente con los demás programas y planes que proyectan el desarrollo sectorial. De alguna manera es lo contenido en el Artículo 26 de la norma fundamental de este país.

El constituyente ha considerado que la racionalidad debe ser descrita y para ello ha elaborado una serie de instrumentos entre los que encontramos los Planes y los Programas de Desarrollo Urbano. Una vez aprobados y publicados, estos son obligatorios en términos de gestión urbana. Relegarlos, omitir su jerarquía y congruencia significa simplemente el rompimiento de la ley.

¿QUIÉN HACE QUÉ?

El ejercicio del desarrollo urbano (DU) se da a través de facultades concurrentes establecidas en la Ley General de Asentamientos Humanos y la legislación local -la Federación, el Estado y el Municipio, pueden actuar de forma individual o coordinada-, a la que deben sujetarse los municipios en el cumplimiento de sus facultades claramente descritas.

No está de más recordar que la actuación del gobierno, y de todos los servidores públicos, habrá de estar apegada a las normas jurídicas existentes y que el desconocimiento no exime a las autoridades de su cumplimiento. De manera que todos sus actos deben ser razonados -motivación- y dotados de vinculación jurídica suficiente -fundamentación- a fin de justificar su actuación.

EN EL DU DE JALISCO

La planeación sectorial parte de un Programa Nacional de Desarrollo Urbano, de programas estatales de DU así como, en su caso, de los programas de ordenación de zonas conurbadas. A continuación, hay planes o programas de DU para cada uno de los municipios y al interior de estos puede haber programas de DU de centros de población y, por último, planes parciales.

En el Código Urbano (Artículo 78) hay una jerarquía entre los Programas de DU (el Estatal; Municipal y de Desarrollo Metropolitano); Planes de Referencia (los Regionales de Integración Urbana; los de Ordenamiento Ecológico Regional del Estado y los Planes de Ordenamiento Territorial Metropolitano; y el tercer nivel denominado de Planes Básicos de Desarrollo Urbano, en donde se encuentran los Planes de DU de Centro de Población y los Planes Parciales.

Hoy en día se desarrolla un debate para integrar en un solo concepto al Ordenamiento Territorial, entendiendo que en un municipio, el DU y el Ordenamiento Ecológico (local) no pueden ser diferentes.

Por ello el sistema de planeación integra diversos tipos de planes en razón de su contenido y fines, y establece jerarquías de manera que los de nivel superior son estructuradores mientras que los “básicos” son operativos.

Los superiores contienen lineamientos y políticas generales al ordenamiento urbano, sin que puedan llegar a territorializarse por completo, lo que corresponderá a los operativos, que hacen referencias concretas y que impone a la propiedad y a todo el territorio los derechos de desarrollo, los usos, las reservas y los destinos del suelo. Ese es el principio que rige en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional “La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales…”

¿A QUIÉN SIRVE EL SISTEMA?

Hasta aquí no ha sido nuestra intención marearle.  Usted se estará preguntando ¿Y a mí qué? Usted como propietario o como usuario es el último consignatario de todo el sistema. Los planes urbanísticos establecen las reglas para el desarrollo de la ciudad. Para ello se reconocen y ponderan la complejidad de los intereses y necesidades de los actores de la ciudad: desarrollo económico, derechos colectivos y difusos, derechos individuales, derechos de gremios y sobre todo el bien común.

Es el gobierno municipal quien conduce y aprueba el proceso de planeación urbanística, teniendo como límite la racionalidad de sus decisiones con relación al interés general y tratando de hacer una justa distribución de las cargas y beneficios que el proceso de desarrollo urbano implica.

En el proceso, los foros de opinión -y la consulta pública- posibilitan la participación de los distintos grupos sociales. Frecuentemente ocurre aquí que el “derecho a la ciudad” entra en tensión frente a los intereses de actores diferentes, por ejemplo: habitantes de una colonia y desarrolladores inmobiliarios. En donde la autoridad, siguiendo el ejemplo, requiere elegir entre “el estilo de vida” y necesidades de nuevos desarrollos de vivienda. Pero nunca eligiendo en contra de los propios instrumentos del sistema.

¿FUNCIONAN LOS PLANES?

El sistema prevé la evaluación y cuestionamiento de sus propios instrumentos. Pero, en el consenso social, los instrumentos son insuficientes para ordenar el territorio. Pero ello no faculta a la autoridad para que por supuesta obsolescencia se incumpla con los instrumentos vigentes. La autoridad puede, en su caso, proponer actualizaciones. El sistema está hecho para actualizar el territorio en parcialidades o para atender ciertas dinámicas de manera más integral.

El Código Urbano, por ejemplo, contiene la figura de áreas de gestión urbana integral, para atender zonas con características naturales o histórico–patrimoniales -con determinada problemática urbanística- o zonas que constituyan espacios estratégicos para el desarrollo urbano de la población, y para éstas se hace necesaria su promoción coordinada. Aquí existe un mecanismo que puede ayudar a mejorar el proceso, pero que a la fecha ha tenido nula aplicación.

DEL DICHO AL HECHO LOS AJUSTES EN LA REALIDAD

Con todo y las insuficiencias del sistema, es claro el Código Urbano al establecer que, desde su entrada en vigor, las determinaciones de los planes urbanísticos deben ser acatadas por toda aquella persona física o jurídica que utilice o aproveche predios y fincas y que, las autoridades municipales, o estatales, deberán expedir los dictámenes y certificaciones de uso del suelo y las autorizaciones, licencias o permisos de obras de urbanización y edificación, sólo si las solicitudes están de acuerdo con los planes, teniendo como sanción su nulidad (que debe ser declarada para que opere), independientemente de las sanciones a los servidores públicos. Así, aun cuando al momento de la aplicación del plan la realidad fuere distinta a aquella bajo la que fue creado, no se justifica su no aplicación sino que impone y procede su actualización, como se dijo, bajo criterios de interés general.

Recordemos que los funcionarios públicos protestan (artículo 128 constitucional y 108 en Jalisco) guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, que no debe ser mera formalidad sino su apego al cumplimiento del deber que impone el cargo al que protestan.

En un 5 de febrero recordamos que relegar al Desarrollo Urbano tiene una carga moral contra nuestra propia racionalidad, y para quien lo hace es, ni más ni menos, dejar de cumplir su protesta constitucional.

EN CON-TEXTO

En Jalisco, la creación y actualización de programas y planes de desarrollo urbano se localiza en el Código Urbano; particularmente en los artículos 138 y 139 se indican plazos, supuestos y procedimientos. Entre otras razones para actualizarlos estarían: la detección de omisiones, errores o falta de congruencia en sus disposiciones; existencia de cambios en el aspecto económico que los hagan irrealizables o incosteables; se presenten propuestas de los ciudadanos con base en consulta pública debidamente autorizada a razón de que las condiciones actuales de las áreas, zonas, predios o fincas requieran de innovación urbana; o se determine la actualización del programa o plan, en forma total o en alguna de sus disposiciones, mediante sentencia definitiva y firme pronunciada por autoridad judicial.

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